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　　■項目組歷時4年進行調查和研究，通過對8000餘名法官、民眾、律師、行政機關工作人員和行政訴訟原告進行問卷和訪談調查，獲得了我國《行政訴訟法》實施狀況的第一手資料。
　　■在“您認為行政訴訟制度能保護老百姓的合法權益嗎？”的問題中，47.9%的人選擇了“作用有限”，選擇“能”的人只有17.4%，還有8.8%的人選擇了“贏一陣子，輸一輩子”這一選項。
　　■2013年，各級法院共審結一審行政訴訟案件12.1萬件，這個數字已經連續第三年下降。另一份數據顯示，每年行政糾紛引發的信訪高達400萬至600萬件。
　　過去幾年裡，武漢大學法學院教授林莉紅採訪了一些“不得志”的法官。其中一個人整整一年只判決了一個案子，正在擔心“再過兩年就不會寫判決書”了；另一個人則自嘲是“光桿司令”，因為無案可審，如今他所在的審判庭算上書記員也只有3個人，甚至湊不成一個合議庭……
　　這些法官來自法院的“行政審判庭”。他們最大的職責，是依法審理行政訴訟案件——也就是人們常說的“民告官”。
　　行政審判庭法官們的經歷被林莉紅收錄進了自己主編的新書，《行政法治的理想與現實——〈行政訴訟法〉實施狀況實證研究報告》。這項涉及全國50餘座城市和8000餘名法官、行政機關工作人員、律師、民眾的實證調研始於2010年，彼時，正是《行政訴訟法》正式實施20周年之際。因為具有“控制行政權”的內在屬性，這部法律的頒佈和實施，在相當長時間里被視為中國法治史上的一個重要里程碑。
　　2014年6月，這份《報告》終於付梓出版，一系列調查結果也隨之公佈：
　　在“某人不服行政機關的處罰到法院起訴，您認為他為什麼會選擇到法院去打官司”這一問題中，只有不到一半的法官選擇了“相信法院會作出公正的裁決”這一選項，而37.1%的法官選擇“迫不得已才打官司”，10.4%的法官選擇“將打官司作為與行政機關談判的籌碼”。
　　在“有沒有行政案件應當受理而沒有受理的情況”這一問題中，七成以上受訪法官承認在司法實踐中存在這種情況。
　　在“您對行政案件作出裁判時，會不會考慮下列因素？”這一多選題中，超過五成法官會考慮“可能得罪當地行政機關”，超過八成法官會考慮“政法委的意見”，超過九成的法官會考慮“本院領導的意見”、“上級法院的意見”以及“黨的政策”。
　　“我們的調查得到了一些數據，提供了某些實例，反映了某種情況。”在接受中國青年報記者的採訪時，50歲的林莉紅說，“我編過很多書，寫過很多文章，但是再過十年二十年不一定還有人看，但是這項研究不同，它展示了這部法律的一個發展階段，這也是中國法治建設的一個橫截面。”
　　“如果政府能贏就受理，如果政府不能贏就不能受理”
　　林莉紅辦公室的書架上收藏著一本已經發黃的老書。這本書的書名與她的新書極其相似，叫做《法治的理想與現實——〈中國人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向調查研究報告》。
　　“相隔這麼多年，還是覺得‘理想與現實’這個表述最符合我的心境。”林莉紅坦言，自己的《報告》某種意義上正是對上述那本書的呼應與“致敬”。
　　老書出版於1993年，主編是龔祥瑞，中國現代法學的先驅者之一。1991年冬，80歲的龔祥瑞帶著6個學生前往天津和河南南陽走訪，製作問卷，併在1992年正式完成了這項涵蓋12個城市數千人次的調研報告。這是中國第一次有學者借助社會學的方法研究《行政訴訟法》的實施情況。
　　“這件事本身就足夠顯示1989年頒佈、1990年起施行的《行政訴訟法》的吸引力之巨、年輕一代人對公平正義的嚮往之深、以及眾百姓對這部‘民告官’的法律的期待之殷了。”龔祥瑞在那本書的後記中這樣解釋自己和學生們“竭盡心力，日夜超趕”的原因。3年後，龔祥瑞去世。
　　那時候，林莉紅已經成為武漢大學法學院的一名年輕老師。1988年，《行政訴訟法》頒佈前夕，眼看著“有可能當被告了”，許多行政機關有了學習的需求。幾個月時間里，24歲的林莉紅到處講課，“去公安廳就講了三期”，“去交管局也講了三期”，“過去都是誰主張誰舉證，但《行政訴訟法》規定舉證責任歸被告。好多人不理解，圍著我問，你去告我們還要我們舉證，這怎麼搞嘛？”
　　某種意義上，這個在當時頗具爭議性的細節正是《行政訴訟法》立法初衷的一個縮影。這部法律的參與起草者之一、北京大學法學院教授薑明安回憶，曾經有一個加拿大教授在看完這部法律的翻譯稿後感慨，“最有價值的就是被告負舉證責任這一條，在中國尤其有價值，因為被告過於強大，讓他多負些舉證責任，有利於提高被告依法行政的水平，也可以減輕原告的負擔。”
　　林莉紅也一點點地向行政機關的工作人員們解釋：“只要你們依法行政，又怕什麼呢？”
　　正是在這種歷史背景下，在《行政訴訟法》實施兩年後，龔祥瑞和他的學生們完成了一場將田野調查與問卷分析相結合的調研活動。
　　一系列的結論以統計結果的形式呈現，它包括：63.7%的法官認為法院的行政審判權受到了多種因素的干擾，其中，“受政府部門干擾”的比例接近三成；而在“許多老百姓不敢告當官的原因”這一針對律師群體的問題中，排序結果位居前兩位的原因則是“怕法院袒護，或者官官相互”和“害怕行政機關報複”。
　　調研中亦不乏如今看來荒誕不經的案例。
　　比如，成都市中級人民法院1992年審理的孫栓明不服河北省獲鹿縣公安局收容審查一案，法院多次通知被告到庭，但被告仍以“當地群眾對公安機關當被告意見很大”為由，拒絕出庭應訴。
　　比如，在一個區法院1992年審理的11件行政訴訟案件中，有4件是經過省、市委領導批示的。其中，有些領導對法官們的批示顯得意味深長：“某某某同志，請你們依法辦事。”
　　比如，在一個以河南南陽地區某縣縣政府為被告的案件中，縣長曾公開對審判人員講：“此案你法院不能受理。”後改口說：“如果政府能贏就受理，如果政府不能贏就不能受理。”
　　儘管調研結果不容樂觀，但在由龔祥瑞主編的那份《報告》中，幾位作者仍然將《行政訴訟法》的頒佈視為“人治時代的終結，法治時代的開始”。他們在書中這樣寫道：“既然作為一個新時代的開始，那麼它在施行過程中遇到種種阻力和困難也就可以理解了……問題的關鍵似乎並不在於行政審判是否‘難’，有多‘難’，因為中國行政訴訟制度的真正確立註定要走過一條艱難的道路……問題的關鍵在於，《行政訴訟法》僅是一個良好的開端，我們是否能夠沿著這條道路繼續走下去。”
　　“在沒有外界直接行政干預的情況下，有的法官會自覺去尋求政治正確，服務經濟建設”
　　林莉紅希望，2014年出版的這份《報告》，能夠與1993年那一版《報告》形成某種參照與檢驗。為此，他們在題目設計時刻意使用了幾道當年的原題，其中一道題是：“您認為下列問題是不是行政審判難的原因？”
　　在上世紀90年代初期的調查中，有超過六成的受訪法官對“行政機關不配合、干預、刁難”這一選項的回答是“是”。而在林莉紅組織的這次調研里，這一選項的變化幅度最大，其比例從66.4%下降到47.3%。
　　這一數據在訪談中也得到了部分印證。不止一名法官向林莉紅等人證實，“直接受到行政干預的情況不多了”。
　　林莉紅對這一轉變感觸很深，上世紀90年代初期，她曾經親身經歷過一個行政訴訟的案件，被告是一個縣公安局，開庭時，局長就坐在下麵旁聽，結果，就因為不滿主審法官的表現，他居然衝上去揍了法官一頓。“應該行政拘留他！”林莉紅對法院的朋友說，結果對方稱她“太學生氣”，“要是公安局把法院包圍了怎麼辦？”
　　“現在的確很少聽說有人會公開挑釁司法了，而《行政訴訟法》的出現在這其中起到了重要的威懾作用。”林莉紅介紹說，在調查報告中有專門的“行政機關工作人員捲”，其中有一道題是“某行政機關因執法行為被起訴至法院，您怎麼看待原告的行為”，結果，88.1%的受訪者表示可以理解，認為這是行政相對人的權利，只有3.0%的受訪行政機關人員認為“這是對行政機關的一種挑釁，是蔑視行政機關權威的表現”。
　　但在訪談中，一些法官的表現則讓林莉紅覺得“含義豐富”。
　　在一個法院調研的時候，林莉紅問對方，是否遵守了《行政訴訟法》和司法解釋關於受案範圍的規定。
　　“應該受理的都受理了。”
　　“那會不會有些案件會讓你們覺得敏感？”
　　“我們這裡沒有敏感案件。”
　　結果，聊著聊著，這位法官不自覺地吐露實情：“有些案件涉及重點工程和項目運作，你說這個我們怎麼管！”
　　“每年法官們都要接受主題教育，在沒有外界直接行政干預的情況下，有的法官會自覺去尋求政治正確，服務經濟建設，這是一個近年來新出現的現象。”林莉紅坦言。
　　武漢大學法學院講師黃啟輝也是這次調研的主要參與者。在分析了包括全國各地32所基層人民法院、8所中級人民法院在內的2009年、2010年一審2767份行政裁判文書之後，黃啟輝發現了一些不易被察覺的“規律”。
　　一個數據是，從被訴行政行為的種類看，行政確認和行政登記行為占三分之一強。“它們的特點都是非對抗權力性。就好比我和第三人爭奪房產，順便把房產局也告了。大量都是這種案例。”黃啟輝提醒記者註意，《行政訴訟法》制度設計的假想敵其實是直接剝奪相對人權利的行政行為，如公安、工商等部門的“行政處罰”，為的正是讓行政訴訟制度發揮“審查權力、制約權力和監督權力的職能”。
　　“20多年來，全國一審受理的行政訴訟案件從每年不到1萬件增加到十幾萬件，但在這些增加的案件里，到底有多少案件其實本質上只是民事糾紛，而跟限制權力關係不大？”黃啟輝反問道。
　　從行政訴訟中案件涉及的行政管理領域分析，也不乏值得玩味之處——在稅收這種日常行政事務較多、行政行為數量相對較大的領域，訴訟案件卻寥寥無幾，所占比例還不到1%，“很多企業是不敢把稅務部門告上法院的，否則很有可能被反覆查稅，來回查稅，根本折騰不起”。
　　蹊蹺之處還出現在行政訴訟案件的地理分佈上。黃啟輝和林莉紅都發現，越是在貧窮落後的基層地區，行政訴訟案件的數量越少。相反，越是在發達地區，行政訴訟案件的數量反而相對高些，“這就很奇怪了，按常識來講，越是在欠發達地區，行政執法往往越粗獷，但在這些地區，‘民告官’的案子反而很少。”
　　1993年的那份《報告》曾經根據在四川某法院的實地調研，將行政訴訟案件分類。在一種類型的案件中，被告方通常能得到強有力的政治權威（如地方政府）的支持，或者本身就是強有力的政治權威，在這種情況下，為避免“斷飲斷炊”的風險（長期以來，中基層法院經費主要依賴地方本級財政），法院幾乎沒有任何選擇餘地；而在另一種案件中，作為被告的行政機關，通常屬於事務性機關，如物價、城管等部門，且不存在強有力政治權威施加的特定影響，總體來說，這類案件中原告的勝訴幾率要遠大於第一類案件。
　　黃啟輝坦言，這些現象從未消失：“兄弟之間偶爾是可以鬧鬧彆扭的，但是你不能總跟父母過不去吧？”
　　“這樣，公民與政府也就共同生活於法律之下，法律成為他們的共同準則”
　　在採訪中，林莉紅提起一件往事。
　　有一次，她帶著學生去香港訪問幾位大律師，“想瞭解香港的法治建設”。結果，幾位律師紛紛向她抱怨。原來，香港剛剛發生了一件影響很大的行政訴訟案件，原告是平等教育委員，他們認為教育署在招生政策中考慮性別意識存在歧視。結果，為了打贏這場事關“什麼是教育平等”的官司，雙方都花了很多錢，甚至從歐盟請來頂尖律師。最終，教育署敗訴，也決定不再上訴。不過，由於時間已經到了6月底，教育署提出，今年已經來不及改政策了，希望明年再改。“你看看你看看，法院都判下來了，怎麼能不執行，還說要明年再執行！這怎麼了得！”一個大律師向林莉紅感慨道。
　　“在一個法治發達的地方，你很難想象法律沒有權威，不被信仰，這是很不可思議的一件事。”林莉紅略帶傷感地提起，在針對民眾的調查問卷里，恰好有一個問題是“您認為行政訴訟制度能保護老百姓的合法權益嗎？”結果，47.9%的人選擇了“作用有限”，選擇“能”的人只有17.4%，還有8.8%的人選擇了“贏一陣子，輸一輩子”這一選項。
　　並不樂觀的答案不止一個。民眾捲中的另一道問題是，“您是否知道我國有一部規定‘民告官’的《行政訴訟法》？”結果有34%的受訪對象不知道有這麼一部法律。而在龔祥瑞主持的那次調查里，同樣是這道問題，只有11.3%的普通民眾選擇了“沒有聽說過”。
　　在全民普法工作已經開展20多年的情況下，這個倒掛的數據完全超出了林莉紅事前的預測，直到有一天，在法院實習的女兒回家後告訴她，“有一位同事也不知道這部法律”。
　　這些都讓林莉紅有點懷念《行政訴訟法》問世時的那個年代。事實上，在龔祥瑞編纂的那份調研報告中，曾用了很長一段話來解釋《行政訴訟法》的理論基礎：政府是人不是神。它同平民百姓一樣也會有違法行為，也會損害他人利益，因此也就同平民百姓一樣，都要受法律約束，在法律範圍內進行活動；政府也要對自己的行為承擔責任，違法者撤銷，造成損害者賠償。這樣，公民與政府也就共同生活於法律之下，法律成為他們的共同準則。
　　部分因為《行政訴訟法》所處位置的特殊，那時候有許多學者和法官將其視為“孕育法治社會的一場靜悄悄的革命”。這種火熱的氣氛一直持續到《行政訴訟法》正式實施後。一個縮影是，僅1990年一年，河南南陽兩級法院就開大庭審理了55件行政案件，其中500人以上庭13次，千人庭6次，有的案子甚至會選擇在縣影劇院審理。
　　20年後，林莉紅和她的同事們尋訪到了許多幹了幾十年行政審判的老法官。其中有一位武漢的法官已經調到了民事庭做庭長，按理說這是“升了”，但他並不開心；還有一位廣西的老法官儘管還在做庭長，但也已經很久不再審“民告官”的案子了；在湖北一個老區的縣法院里，他們還遇見了一個行政庭的法官。那個法官原來只是個中學老師，因為想成為一名人民法官，他自學並通過了司法考試。訪談的時候，這個朴素的基層法官還專門跑回自己的辦公室，捧出自己的考試證書給林莉紅看，然後一條一條地講述自己對於《行政訴訟法》的修改意見。
　　整個調研問卷中的最後一道題是開放式的，許多人寫下了自己的感受，其中一個法官寫下的是：艱難，努力，希望。
　　2013年，各級法院共審結一審行政訴訟案件12.1萬件，這個數字已經連續第三年下降。另一份數據顯示，每年行政糾紛引發的信訪高達400萬至600萬件。
　　“訴諸行政訴訟法，原本是民眾利用現有訴訟機制，在可預期的程序里促使行政機關依法行政的一個最平和的手段。但如果條文無法落實，甚至長期虛置，就必然會產生一種制度溢流效應。”林莉紅對中國青年報記者說，“法律必須被信仰，中國的法治建設還有很長的路要走。”　　（原標題：“民告官”的理想與現實）